O controle de segunda ordem e o envolvimento do Tribunal de Contas da União no caso Banco Master: Aspectos regulatórios e segurança jurídica.

Comumente as atividades finalísticas das agências reguladoras federais têm sido fiscalizadas, pelo que chamamos de controle de segunda ordem.  

A decretação da liquidação extrajudicial do Banco Master pelo Banco Central do Brasil desencadeou uma série de desdobramentos institucionais que extrapolaram o âmbito estritamente regulatório-financeiro, alcançando órgãos de controle externo, notadamente o Tribunal de Contas da União (TCU). 

Enquanto a matéria continua em debate no Supremo Tribunal Federal (STF) e as diligências prosseguem no âmbito da Polícia Federal, através da Operação Compliance Zero, a entrada do Tribunal de Contas da União (TCU) no caso (em Janeiro/2026) passou a suscitar relevantes debates jurídicos acerca dos limites do controle externo sobre atos de regulação econômica, bem como da necessidade de preservação da segurança jurídica no sistema financeiro nacional. 

Recordando o assunto, o envolvimento do Tribunal de Contas da União teve início a partir da instauração de procedimento de fiscalização destinado a examinar a atuação do Banco Central após decisão da autarquia federal que culminou na liquidação extrajudicial do Banco Master.  

A iniciativa do TCU fundamentou-se em sua competência constitucional para fiscalizar a legalidade, legitimidade e economicidade dos atos da administração pública federal, inclusive daqueles praticados por autarquias de natureza especial, como o Banco Central do Brasil (art. 71, inciso VI, da Constituição Federal/1988). 

O foco inicial do controle externo concentrou-se na verificação da regularidade dos atos administrativos praticados pela autoridade monetária, especialmente quanto à observância dos deveres de supervisão, monitoramento e intervenção previstos na legislação do Sistema Financeiro Nacional. 

A partir de então, iniciou-se um largo debate sobre competência, limites de atuação do TCU e a própria legalidade do procedimento. Além disso, a abertura da fiscalização pelo TCU, sobretudo diante da possibilidade de inspeção direta nos processos decisórios internos do Banco Central passou a gerar debates sobre o campo de atuação do controle de segunda ordem, sabendo-se que é necessário que tal controle não venha diminuir ou usurpar as competências das agências reguladoras.  

O principal ponto de tensão residiu na percepção de que o controle externo exercido pelo TCU poderia ultrapassar os limites da análise de legalidade formal, adentrando o mérito técnico de decisões regulatórias complexas. 

Esse cenário reacendeu o debate sobre a autonomia técnica e decisória do Banco Central (reforçada pela Lei Complementar nº 179/2021) e sobre o risco de que a atuação do TCU, ainda que legitimada pelo texto constitucional, pudesse gerar efeitos indiretos de insegurança jurídica, com potencial impacto negativo sobre a previsibilidade regulatória e a confiança no ambiente financeiro. 

Diante do claro desconforto inicial, houve a delimitação do escopo da fiscalização, tendo sido publicamente sinalizado que a atuação do Tribunal de Contas não teria por objetivo revisar ou invalidar a decisão de liquidação do Banco Master — ato típico de regulação bancária, de competência exclusiva do Banco Central — mas, sim, examinar a regularidade procedimental, a motivação administrativa e a aderência dos atos praticados aos parâmetros legais vigentes. 

Nesse contexto, o próprio Banco Central passou a reconhecer a competência do TCU para exercer fiscalização sobre os aspectos formais e administrativos do processo, desde que respeitada a autonomia técnica da autoridade reguladora e a vedação à substituição do juízo regulatório por órgão de controle. 

Entretanto, a atuação do TCU no caso apenas fortalece o tema sobre o controle de segunda ordem, demonstrando que, na prática, não cuida de substituir o regulador, e sim fortalecer a missão dos reguladores federais, preservando as decisões regulatórias, a autoridade técnica e a estabilidade institucional das agências. O que se almeja com a adoção do controle de segunda ordem é a verificação da qualidade institucional do processo decisório.  

Ou seja, o ingresso do Tribunal de Contas da União no Caso Banco Master não representa, em si, violação à autonomia do Banco Central, mas evidencia a importância de um exercício de controle externo pautado pela autocontenção institucional e pela deferência técnica.  

Elaborado por Gabriela Possídio

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